Để công thổ trở thành nguồn lực hiệu quả phát triển quốc gia

Khoản 1 Điều 54 Hiến pháp 2013 khẳng định “đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được Nhà nước quản lý theo pháp luật”. Đất đai được Nhà nước phân bổ (trao quyền sử dụng đất) thông qua quy trình chính trị, hành chính và dân sự. Quy trình ba cấp này cũng là một trong những nội dung quan trọng được TS. Ninh Thị Hiền nhận dạng, tập trung phân tích làm cơ sở khuyến nghị chính sách trong công trình nghiên cứu công phu Pháp luật về trao quyền sử dụng đất từ Nhà nước cho các chủ thể kinh doanh bất động sản tại Việt Nam do NXB Công An Nhân Dân ấn hành. 

Đất đai hiện là lĩnh vực tập trung xung đột xã hội, đóng góp khoảng 70% trong số 20 ngàn đơn thư khiếu nại, tố cáo gửi đến Quốc hội hằng năm. Xem xét danh mục 10 người giàu nhất trên sàn chứng khoán những năm gần đây, bất động sản là ngành đóng góp tỷ phần đáng kể. Sinh thời, TS. Phạm Sĩ Liêm - nguyên Thứ trưởng Bộ Xây dựng - từng nhận định có hiện tượng bất động sản dẫn dắt quy hoạch. Nói cách khác, quy hoạch hợp thức hóa dự án bất động sản theo hướng mang lại lợi nhuận siêu ngạch cho chủ đầu tư. 

Khu đô thị Thủ Thiêm với nhiều sai phạm quản lý đất đai đang được xử lý. Ảnh: Lê Quân

Quy hoạch cũng chính là một cấu phần của quy trình chính trị mà TS. Ninh Thị Hiền quan tâm. Với công cụ này, Nhà nước có thể hạn chế, điều tiết, thậm chí thu hồi, truất hữu, hoặc tước quyền sử dụng đất của người sử dụng đất. Quyền lực tuyệt đối cho phép Nhà nước áp đặt quy hoạch từ trên xuống, nảy sinh bốn bất cập quan sát từ thực tiễn. Hoạt động quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất định hình thị trường bất động sản nhưng không có sự tham gia của các chủ thể thị trường, thiếu vắng tiếng nói của những tổ chức xã hội công dân, gồm hiệp hội kinh doanh bất động sản, hiệp hội ngân hàng tài trợ vốn cho các dự án, cũng như những hội nhóm bảo vệ tài nguyên môi trường, cảnh quan thiên nhiên. 

Đồ án quy hoạch tham vấn cộng đồng thường được trình bày chung chung, khiến nhân dân không hiểu hết nội dung để có cơ sở đóng góp ý kiến. Sau cùng là không có sự tham gia của cơ quan tư pháp với tư cách giám sát thực hiện pháp luật của cơ quan hành pháp trong quá trình lập quy hoạch sử dụng đất. Hệ quả dẫn đến việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch phát triển một số ngành, vùng, nhất là quy hoạch sử dụng đất còn yếu, gây lãng phí, thất thoát lớn, thiệt hại cho ngân sách. Quản lý thị trường, nhất là thị trường bất động sản, có lúc còn lúng túng, sơ hở, thiếu chặt chẽ dẫn đến tình trạng một số cá nhân dễ dàng trục lợi, gây ra hàng loạt ngoại tác kém bền vững về môi trường. Ngân sách thiệt đơn thiệt kép. 

Về nguyên tắc, xử lý xung đột tại nguồn giảm thiểu chi phí. Ở những nền kinh tế thị trường hoàn chỉnh, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được triển khai từ dưới lên với sự tham gia của cả luật sư đại diện cho người dân bị hạn chế hoặc bị tước quyền sử dụng đất lẫn luật sư công bảo vệ quy trình chính trị trong môi trường pháp lý độc lập. Cách làm này đảm bảo chuẩn mực về sự bình đẳng, công bằng trong quá trình thực thi “Tôi đề nghị mở rộng quy trình chính trị, lắng nghe tiếng nói của nhiều nhóm có quyền và lợi ích liên quan, trong đó có những người dân bị hạn chế hoặc bị tước quyền sử dụng đất”, TS. Hiền cho biết. 

Hoạt động quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất định hình thị trường bất động sản nhưng không có sự tham gia của các chủ thể thị trường, thiếu vắng tiếng nói của những tổ chức xã hội công dân, gồm hiệp hội kinh doanh bất động sản, hiệp hội ngân hàng tài trợ vốn cho các dự án, cũng như những hội nhóm bảo vệ tài nguyên môi trường, cảnh quan thiên nhiên.

Quy trình chính trị là tiền đề của quy trình hành chính. Đây là giai đoạn cơ quan hành chính các cấp tổ chức thực hiện đồ án quy hoạch và quy hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt. Yếu tố then chốt trong quy trình này là thông tin minh bạch, đảm bảo dữ liệu thị trường trở thành hàng hóa công cung cấp cho các bên liên quan trong quá trình ra quyết định. Thông tin minh bạch còn là công cụ hữu hiệu đòi hỏi cơ quan hành chính thực hiện trách nhiệm giải trình. 

Trao quyền sử dụng đất được thiết kế thuộc về Nhà nước. Tuy nhiên, quyền lực tối thượng này không tập trung, mà bị phân tán theo mô hình tổ chức cơ quan hành chính gồm 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, 713 đơn vị hành chính cấp huyện và 11.164 cấp xã. Đấy là chưa kể 22 cơ quan chuyên môn thuộc Chính phủ như các bộ và cơ quan ngang bộ với 1.309 doanh nghiệp 100% vốn nhà nước tính đến cuối năm 2011. Đất đai thuộc sở hữu của ai không quan trọng bằng việc ai đang thực sự chi phối, kiểm soát nguồn lực này. Thể chế phân mảng trong khi đất đai bị chia nhỏ tiềm ẩn rủi ro thất thoát địa tô dưới nhiều hình thức. 

Quy trình dân sự là quy trình sau cùng mà TS. Ninh Thị Hiền nhận dạng có nội hàm gần như tương ứng với quy trình thị trường. Đất đai phân bổ theo nguyên tắc thị trường từ thời điểm lập quy hoạch, xây dựng chính sách phát triển đất đai, là nội dung cần phải quan tâm nhằm bảo đảm địa tô được phát huy có hiệu quả nhất mang lại lợi ích cho Nhà nước và nhân dân. Ghi nhận của tác giả từ thực tiễn tại Việt Nam cho thấy quy trình dân sự đã hình thành nhưng cơ chế thực thi còn yếu, hoạt động trao quyền sử dụng đất vẫn mang nặng tính hành chính xin- cho, đồng thời đây cũng là kẽ hở dễ phát sinh tiêu cực, tham nhũng và thất thoát công sản. 

Hướng tới minh bạch thông tin đất đai để phân bổ hiệu quả nguồn lực quan trọng này vì lợi ích quốc gia là tinh thần xuyên suốt tập chuyên khảo của TS. Ninh Thị Hiền. Thông tin minh bạch cũng chính là để “dân biết”, yếu tố đầu tiên trong tuyên bố chính trị của Đảng tại Đại hội XII. 

TS. Ninh Thị Hiền hiện là trưởng Văn phòng công chứng Ninh Thị Hiền (TP.HCM), đang tham gia giảng dạy tại một số trường đại học ở TP.HCM.

Bà được cấp bằng tiến sĩ luật học năm 2018 tại Đại học Luật TP.HCM; chương trình tiến sĩ nghiên cứu tại Đại học tự do Brusselles (Bỉ); từng là luật sư thuộc Đoàn Luật sư TP.HCM.

Bên cạnh đứng tên tác giả của Pháp luật về trao quyền sử dụng đất từ nhà nước cho các chủ thể kinh doanh bất động sản tại Việt Nam, TS. Ninh Thị Hiền cũng là đồng tác giả của nhiều cuốn sách như: Giao dịch và giải quyết tranh chấp giao dịch về quyền sử dụng đất do PGS-TS. Đỗ Văn Đại làm chủ biên; sách bình luận khoa học Nhận diện tranh chấp về dân sự thuộc thẩm quyền giải quyết của tòa án, tập 1 do TS. Đặng Thanh Hoa chủ biên... và có nhiều bài viết đăng trên các tạp chí chuyên ngành luật uy tín.

Diệp Khuê